注意事项
(1)．申论考试是对考生阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。
(2)．作答参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。
(3)．仔细阅读给定的资料，按照后面提出的“申论要求”作答。
给定资料
资料A
(1)．《全国土地利用总体规划纲要》提出，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。为什么一定要守住18亿亩耕地红线?未来造成耕地减少的因素主要有哪些?守住红线，关键在哪里?
首先，是确保中国粮食安全的需要。实现中国粮食基本自给的耕地面积最低是18亿亩。因此，保住18亿亩耕地，就使粮食安全有了基本的资源基础。
其次，是保持农村社会稳定的需要。耕地减少过快，在就业岗位和社会保障体系尚不健全的情况下，将会产生大量“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民，给农村社会稳定埋下隐患。
另外，坚守18亿亩耕地红线还有利于促进经济增长方式转变和稳定生态环境建设成果。实施土地用途管制制度，可以有效抑制建设占用土地的过度需求，促进形成节约集约用地的倒逼机制，同时减少土地过度开发所带来的生态问题。
目前，全国耕地面积已从1995年的19.51亿亩减少到18.26亿亩，人均耕地更是只有1.39亩，不到世界平均水平的40%。“人增地减”已成为我国现代化进程中最突出的矛盾。同时，近年来，我国部分耕地质量降低，在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产持续提高难度加大。
造成耕地减少的主要原因是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁。补充耕地主要是开发、整理和复垦三项因素，但受后备资源的数量、质量、经济条件以及环境效应的影响，未来耕地补充的能力有限。从土地开发看，我国耕地后备资源开发潜力不到5000万亩。从土地整理和复垦看，受资金、政策等条件的限制，通过建设用地的整理复垦补充耕地的规模有限。
(2)．2008年12月24日上午，由美国福特基金会资助，北京天则经济研究所主持的“粮食安全与耕地保护”课题学术成果发布会上，茅于轼在发言中有这样的表述：“保住‘18亿亩耕地红线’没有必要。从农村转移到城市的人口仍将大量增加，不占用耕地是不可能的，事实也是这样，政府划定的耕地红线注定是要被突破的，而且原有的21亿亩红线早已被突破。用地审批，只是增加了很多权钱交易。这条红线束缚的是中国的工业化与城市化的进程。”
茅于轼认为，在市场经济的自由交易、要素替代的机制下，在国家粮食库存和外汇收入充足的情况下，基本不会发生所谓的粮食安全问题。在现代中国，粮食不安全或大饥荒的事例只发生在经济不自由的计划经济时期。无视耕地作为一种农业要素具有可替代性，并将它与粮食产量——乃至粮食安全绝对地“捆绑”起来，无论在理论上还是在经验上都是缺乏根据的。
他们的研究成果称，在中国耕地面积下降1%、5%、10%的情况下，为弥补发生“百年一遇”“五十年一遇”“十年一遇”粮食减产所带来的产量缺口，需要增加的其他要素包括种子秧苗、化肥、农家肥、农膜、农药、畜力、机械与设备和其他物资、劳动等投入。结论为在最极端的情况下——耕地面积减少10%，并发生百年一遇的粮食减产，在其他要素上增加投入15.5%即可弥补产量缺口。因此，完全可以从经济性出发，增加其他要素上的投入，以弥补城市化、工业化所需的耕地，并同时保证粮食生产的平稳。
(3)．在过去几千年中，中国最大的问题就是吃饭问题。没饭吃，就要饿死人，就要天下大乱，所以历朝历代的统治者都要以粮为本，都把解决百姓的吃饭问题当成头等大事。可是在过去几千年中，这一问题始终没有得到很好的解决。直到改革开放以后，中国人才真正开始解决温饱问题。前些年，由于城市化进程加速，乱占耕地、浪费土地资源的事情愈演愈烈，针对这种现象，中央提出了确保18亿亩耕地红线，这是根据中国国情和对历史经验进行科学总结后制定的国策。正是因为有了这样的正确政策，在过去几年中，违法乱占地现象增多、耕地面积快速减少的势头才得到有效遏制，粮食生产连年丰收，保证了老百姓的吃饭问题。可中国人刚吃饱没几年，一些居心叵测的言论就开始不时冒出头来。
茅于轼说，中国的吃饭问题已经解决了，如果粮食不够吃可以到国际市场上去买，还说什么“保护耕地面积政策的一个直接后果就是房地产的价格大幅度上升”。但众所周知的现实国情是，中国有世界1/5的人口，却只有世界7%的耕地，人均耕地面积只有世界人均水平的40%，而且中国每年要新增大约近700万人口，如果不保住18亿亩耕地红线，人口上升、耕地减少，中国吃什么?像中国这样的人口大国如果严重依赖进口粮食，国际粮价就会飞上天。
今年上半年，国际粮价飙升，一些国家和地区马上出现了“米荒”，直接造成民众生活困难、社会动荡。但中国并没有受到这场危机的影响．靠的就是18亿亩耕地红线，这才能“手中有粮，心中不慌”。如果作为基础性物价的粮价不能保证稳定，那么中国就会物价飞涨，社会就会不稳。至于说到房价，不过是茅于轼唬人的把戏，中国现在房价正在往下降，各地的土地拍都拍不出去，说明中国房价的涨跌跟18亿亩耕地红线压根儿没多大关系。
至于茅于轼谈到的“国外有足够的粮食生产和全球化的市场”问题，这是一个非常危险的观点。把13亿人口的吃饭问题寄托在国际市场，其实是在拿13亿国人的生存开玩笑。数据显示，每年全球粮食交易量才2亿多吨，而中国每年粮食需求为5亿吨，中国如果缺粮，谁供应得起?中国粮食若依靠国际市场，一旦发生贸易争端，粮食将成为对方谈判的筹码；而一旦发生战争，后果则不堪设想。
资料B
(1)．土地利用总体规划是对城乡土地利用总量、规模、方向和布局的总体安排，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》已经国务院批准，《纲要》对2020年前的城乡土地利用的指导原则、主要任务、规划目标以及保障措施做出了明确规定。在统筹城乡土地利用的过程中，一是要加强各类规划的衔接。各部门、各行业编制的专项规划，应符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排，不符合的，应进行调整和修改。二是要加快推进省市县乡土地利用总体规划的编制，在规划编制中要加强对城乡土地使用的统筹，确保全国各项规划指标如耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等约束性指标落实到具体的地区、地块。三是要完善城镇规划体系，特别是加强乡村规划的编制，这是在统筹城乡土地利用中最重要但也是最薄弱的环节。
(2)．实行最严格的节约集约用地制度是统筹城乡土地利用的根本方针。一是通过规划、计划管制，从严控制新增建设用地的规模特别是建设占用耕地的规模，抑制城乡建设用地的低效扩张。二是积极盘活城镇存量建设用地。加强对城市存量土地利用的规划安排，加大旧城和城中村的改造力度，加快城市旧城区产业用地结构的调整。通过存量建设用地挖潜利用来减少新增建设用地的需求。积极鼓励_丁业企业在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率。加大闲置和空闲土地的处置力度，灵活采取限期开发、依法改变用途、安排临时使用、等价置换、签订交换协议、纳入政府土地储备库等多途径进行盘活利用。合理开发利用地上地下空间，引导土地立体开发利用。三是积极调整城乡建设用地布局，把释放现有村庄用地作为未来破解土地供求矛盾的突破口。要按照城乡统筹的要求，有序推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策。在遵循建设用地总量不增加、相对集中、有利生产、方便生活的原则下，引导农民适度集中居住，稳妥推进农村建设用地整理，加强空心村治理．真正实现农村人口向城镇的转移与农村建设用地的减少相协调。四是积极拓展建设用地的新空间。加快对未利用地的调查和评价，制订未利用土地的开发利用规划，确定适宜开发的重点区域，引导有条件的地方开发未利用土地，为城乡建设提供新的发展空间。五是加强土地整理复垦。我国废弃地大概有2亿多亩，通过对废弃地进行整理复垦，既补充了耕地数量，又提高了耕地质量，对新农村建设、改变村容村貌、改善生产条件意义重大。
(3)．改革城乡土地“二元结构”，建立统一的建设用地市场是统筹城乡发展的关键环节，也是当前农村土地管理制度改革创新的难点。要按照十七届三中全会的要求，总结城市土地使用制度改革的成功经验，开启农村集体建设用地有序人市的大门，更大程度上发挥市场机制在集体建设用地配置中的基础性作用，建立与国有土地有偿使用制度相衔接的集体建设用地流转制度，逐步形成城乡统一的建设用地市场。改革可分两步走，第一步是对依法取得的农村集体经营性建设用地(即存量建设用地)，与国有土地享有平等权益，通过城乡统一的土地有形市场、以公开规范的方式转让土地使用权。第二步是通过完善法律，彻底消除城乡土地“二元结构”的壁垒，即在坚持用途管制制度的前提下，任何单位和个人，均可根据实际需要，申请使用国有土地或集体土地，实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”。在改革集体建设用地管理制度的同时，应继续深化国有土地有偿使用制度改革，将经营性基础设施建设用地纳入有偿使用的轨道，逐步取消划拨供地方式，实现“有偿”与“划拨”的并轨，进一步提高土地资源配置的市场化程度。
(4)．按照节约集约用地的要求，建立健全土地使用标准。一是完善规划控制指标。根据我国国情和城乡土地利用的实际，为了抑制城乡建设用地的外延扩张，应适时下调城镇规划人均建设用地指标，城市规划人均建设用地面积应控制在100平方米以内，小城镇人均建设用地控制在120平方米以内，并解除对城市建设容积率、绿地率的不合理限制，对容积率设最低限，鼓励向空中、地下发展，对绿地率设高限，避免出现大绿地。制定农村集体建设用地和宅基地标准，提高农村居民点用地的土地利用效率和集约程度。二是建立健全各类建设项目用地标准，使各类建设用地项目做到有标准可依。三是强化土地使用指标和标准的执行，发挥指标、标准在建设项目用地审批中对用地规模的控制和引导作用，提高建设项目用地标准的约束力。
(5)．2008年8月10日，国家土地副总督察甘藏春在山东省威海市强调，实施土地违法问责制，对国土资源战线来说，对地方各级政府来说，都是推进改革的重大契机。要加快建立土地违法问责制，落实土地管理共同责任，严守18亿亩耕地“红线”绝不动摇。
多年来，土地违法案件量大面广，特别是有的地方政府土地违法的问题一直未能得到有效解决，一个重要原因就是，现行的责任追究制度中缺少有效的政府领导问责制度。2008年8月10日，国土资源部执法监察局副局长郭宝平在威海市召开的两省一市(山东省、河南省和青岛市)学习贯彻《违反土地管理规定行为处分办法》的座谈会上说，由于土地违法多是所谓“因公违法”，政府领导往往主观上“狠”不起来，管理上“松”，查处上“软”，一定程度上纵容了土地违法违纪行为的发生。
国家土地副总督察甘藏春强调，对政府土地管理工作严格实行问责制，是国家加强土地管理的重要举措，其目的在于通过建立有效的责任约束机制，限制和规范政府权力和政府工作人员行为，将政府土地管理和耕地保护的责任落到实处．坚守住18亿亩耕地“红线”。甘藏春说，实施土地违法问责制的核心是建立共同责任机制。过去，土地管理出了问题，谁签字谁负责，今后不仅签字的要负责，没签字的“一把手”也要负责。要通过层层建立责任制，把耕地保护目标，把控制土地违法的责任层层分解落实到县、乡。这就要求各级政府要把耕地保护、加强土地管理与发展经济放在同等重要的位置，要认识到保护耕地也是发展，也是保护发展。
据介绍，为贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，2008年5月29日，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合发布了《违反土地管理规定行为处分办法》。为督促地方政府切实负起土地管理和耕地保护的责任，这一办法增加了追究地方人民政府领导人员领导责任的规定。
(6)．土地问题，实际上就是经济利益的分配问题。运用经济手段，合理调整利益机制，是促进城乡土地合理利用的核心。调整利益机制，就是要协调好国家、地方政府、农民集体和用地者在土地利用上的经济关系，主要的调控手段即价、税、费。一是进一步完善土地价格的形成机制，土地价格不仅要反映市场的供求关系，还要反映资源的稀缺程度以及因开发利用土地而造成环境损害的成本。对占用耕地的，用地者要付出更高的地价，以抑制对耕地的占用。二是调整土地收益分配。原则上是国有土地的出让收入主要留市县政府；集体土地的出让收入归集体，国家和地方政府不从中取利。为确保集体土地出让收益使用合理、分配公正，国家应制定集体土地收益分配的办法，并加强监管。三是完善土地税收制度。提高土地保有环节的税赋，建立资源占用的经济约束机制，如研究开征不动产税、土地闲置税等；降低土地流转环节的税赋，促进土地合理流转；研究集体建设用地入市流转的税收政策。
(7)．2004年度全国土地利用变更调查结果显示，2004年我国耕地减少量为1422.0万亩，全国耕地面积由2003年10月底的18.51亿亩降为2004年10月底的18.37亿亩，人均耕地由1.43亩降为1.41亩。
从当年耕地变化的情况来看，生态退耕仍是耕地减少的主要因素。2004年度全国生态退耕1099.3万亩，建设占用耕地217.6万亩，灾毁耕地94.9万亩，因农业结构调整减少耕地307.0万亩，以上四项共减少耕地1718.8万亩。据了解，全国耕地面积由1996年10月底的19.51亿亩，减少为2004年10月底的18.37亿亩，耕地净减少1.14亿亩，同期生态退耕9708万亩，占耕地净减少的85%。
2004年度全国土地整理复垦开发补充耕地518.4万亩，是1999年以来补充耕地最多的一年。全国补充耕地面积比当年建设占用和灾毁耕地多206万亩，各项建设占用耕地总体实现了数量上的占补平衡。增减相抵，耕地净减少1200.4万亩。
另外，通过土地市场治理整顿，查出1996年以来一部分往年已经建设，由于未批先建等原因未变更上报的建设用地442.8万亩，其中占用耕地221.6万亩。包括当年净减少耕地以及往年未变更上报的建设占用耕地，耕地面积共减少了1422.0万亩。
调查结果显示，截至2004年10月31日，全国31个省(区、市)农用地98.55亿亩，占69.1%；建设用地4.73亿亩，占3.3%；未利用地39.32亿亩，占27.6%。
(8)．从陕西省人大常委会农工委召开的农田水利基本建设情况汇报会上获悉，自1999年至2007年末，全省耕地面积净减1493万亩，耕地保护形势依然严峻。
据有关调查资料显示，8年间，全省耕地因建设占用、生态退耕、农业结构调整、灾毁退化等原因，已由7566万亩减少至6073万亩，净减量为1493万亩。2007年末全省耕地占土地总面积的19.7%，人均耕地面积1.63亩。基本农田总量不足，人均面积偏少，成为我省农业生产的突出问题。
省国土资源厅有关负责人表示，虽然8年来全省非农建设占用耕地与补充耕地实现了“占补平衡”有余，但补充耕地的净增与全省耕地的净减相比矛盾突出，耕地面积仍有逐年减少的趋势。完成国家下达的2010年我省耕地保护目标，急需采取强有力的措施，大力推进耕地后备资源开发与土地复垦整理等方面工作。
(9)．随着工业化、城镇化进程加快，资源环境约束加剧，我国土地利用面临“既要吃饭，又要发展”的严峻挑战。
2008年10月23日正式公布的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》提出，本世纪头20年，是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。我国农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻，建设用地供需矛盾更加突出。
2033年前后我国人口总量预期达到高峰值15亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地。保障国家生态安全也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。但是耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。
与此同时，目前我国城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。
申论要求
1．仔细阅读材料A，概括材料中的争论焦点，并概括出各自的理由。要求：语句通顺、结构严谨、联系材料。
答 案：争论焦点：18亿亩耕地红线能不能取消。
持取消观点的理由是：一、在市场经济的自由交易、要素替代的机制下，在国家粮食库存和外汇收入充足的情况下，基本不会发生所谓的粮食安全问题。二、这条红线束缚的是中国的工业化与城市化的进程。
持坚守红线观点的理由是：一、中央提出的确保18亿亩耕地红线，这是根据中国国情和对历史经验进行科学总结后制定的国策。正是因为有了这样的正确政策，在过去几年中，违法乱占地现象增多、耕地面积快速减少的势头才得到有效遏制，粮食生产连年丰收，保证了老百姓的吃饭问题。二、每年全球粮食交易量才2亿多吨，而中国每年粮食需求为5亿吨。