新证券法宣传系列之十三：我国证券发行的制度演变
证券发行关系到上市公司的融资行为，是资本市场的基础环节，也是《证券法》的动态体现，其重要性不言而喻。修订后的《中华人民共和国证券法》（以下简称新《证券法》）最为核心的内容之一就是实行证券发行注册制。结合新《证券法》的规定，一起来了解一下我国证券发行的制度演变。
《证券法》关于证券发行的规定
我国首部《证券法》自1998年12月29日发布，历经五次修改变化，但只有2005年10月和2019年12月对《证券法》的修订涉及到证券发行规定的修改，其余三次修正均未涉及。证券发行具体包括首次公开发行新股、上市公司发行新股、公司债券发行等内容。现以《证券法》关于证券发行的基本规定为主线来了解其法律依据，具体如下表：
证券发行演变概况
证券发行一般指公司为筹集资金而向投资者出售股票、公司债券以及国务院规定的其他证券的活动，分为公开发行和非公开发行。非公开发行主要是指向一定数量的特定对象发行证券，比如公司内部股东、员工或有关的专业机构等。公开发行主要是指向社会公众发行证券，由于涉及公众利益，《证券法》要对公开发行行为进行规制。
实际上，在我国首部《证券法》制定之前，实践中证券公开发行实行的是审批制。审批制是以行政为主导，通过额度管理或指标管理来实现的，即在宏观上制定当年度的证券发行总规模（额度或指标），在确定的规模范围内推选符合条件的公司，进行发行申报审核。我国首部《证券法》重申了证券公开发行的审批制，保留了公司债券发行的审批要求，同时也明确了股票公开发行的核准制，具有向证券发行逐步市场化迈进的趋势。
随着社会经济和资本市场的发展，2005年修订后的《证券法》明确规定证券公开发行实行核准制度。核准制一般指发行人发行证券要符合证券发行的条件，证券主管机关有权依照法律法规对发行人提出的申请材料进行审核，发行人得到核准以后，才可以发行证券。核准制取消了指标和额度管理，并引入证券中介机构承担相应职责，其制度初衷是为了保证发行上市的证券和上市公司的质量，保护投资者合法权益，是符合我国当时资本市场发展水平的，相较于“行政强制色彩”浓厚的审批制，已具有相当的进步性。
注册制的全面推行
注册制是以信息披露为核心，市场化程度更高的证券发行方式。按照全面推行注册制的基本定位，新《证券法》对证券发行制度作出系统修订，为全面推行注册制打开了制度之门，主要体现在如下方面：
其一，全面推行证券发行注册制度。“全面”体现在无论是首次公开发行新股，还是上市公司发行新股，以及公司债券、存托凭证等证券的公开发行均实行注册制。同时授权国务院对“证券发行注册制的具体范围、实施步骤”进行规定，为实践中注册制的有序实施提供了依据，预留了空间。
其二，精简优化证券发行条件。新《证券法》将首次公开发行新股应当“具有持续盈利能力”的要求，改为“具有持续经营能力”，同时将“财务会计文件无虚假记载”及“无其他重大违法行为”等内容进行优化及具体化。此外，取消公司公开发行债券的净资产规模要求以及“累计债券余额不超过公司净资产40%”的要求限制等内容，大幅度简化公司债券的发行条件。
其三，强化注册制下证券发行的信息披露要求。新《证券法》第19条规定:“发行人报送的证券发行申请文件，应当充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息，内容应当真实、准确、完整。”并要求证券服务机构和人员依法合规、尽职尽责，“保证所出具文件的真实性、准确性和完整性”。同时新《证券法》还在第五章设置专章对信息披露进行系统规定。
此外，新《证券法》简化了证券发行程序，取消发审委制度和承销团强制承销制度，并对证券欺诈发行责令回购制度等内容进行规定。细数我国证券发行的制度演变概况，本次新《证券法》对于证券发行的修订最为系统全面，新《证券法》在总结科创板注册制试点经验的基础上，通过顶层设计为全面推行证券发行注册制提供了法律供给，彰显了制度与现实的融合，也标志着我国资本市场进入了全新的时代。
新《证券法》在对外开放方面作了哪些规定？
创新与开放的中国资本市场，有助于抵御外部环境变化带来的冲击。新《证券法》从多个方面进一步完善了资本市场双向开放的相关制度安排。
其一，将存托凭证纳入法定的证券品种，夯实了境外发行人在境内发行上市的基础制度框架。
其二，调整了境内企业在境外发行上市交易的监管制度，将“经中国 *** 依照国务院的规定进行批准”改为“符合国务院的有关规定”，适应了我国资本市场发展壮大和双向开放不断深化的现实需要。
其三，完善了境内外多地上市的信息披露制度，明确证券同时在境内境外公开发行、交易的，在境外披露的信息应在境内同时披露。
其四，规定了《证券法》的域外效力，还对证券跨境监管合作机制进行了完善。
新《证券法》对股票公开发行上市条件做了哪些精简优化？
上交所投教专员
公开发行注册制的一个核心要义，是真正把选择权交给市场。新《证券法》对股票公开发行条件做了精简和优化，将可以由投资者判断的事项转化为严格的信息披露要求，大力推动直接融资，增强资本市场支持实体经济发展的能力。
一是增强包容性。将“具有持续盈利能力”修改为“具有持续经营能力”，允许尚未实现盈利的企业公开发行并上市；不再将依法实施员工持股计划的员工人数计算在向特定对象发行证券范围内，进一步为企业在公开发行上市前依法实施员工持股计划扫清了制度障碍。这一规定也将直接在科创板实施。
二是提升透明度。将“最近三年财务会计文件无虚假记载”修改为“最近三年财务会计报告被出具无保留意见审计报告”；将“无其他重大违法行为”修改为“发行人及其控股股东、实际控制人最近三年不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪”，将原来需要作出较多实质判断的发行条件优化为具体、客观的执行标准。
三是注重统筹性。新《证券法》调整了上市公司发行新股制度，不再区分公开与非公开发行。上市公司发行新股时，无论是否面向特定对象发行，不适用首次公开发行条件，由中国 *** 规定发行条件和具体管理办法。
四是取消法定上市条件。新《证券法》删除了股票上市法定条件和报送文件的规定，改为由证券交易所做出规定，并明确了上市条件应当具备的要素。
新《证券法》规定的完善之处
新《证券法》关于慢走规则相关规定的完善主要体现在以下几个方面：
其一，增加除外规定。新《证券法》第63条对于持股达到5%，以及在5%的基础上每增减5%时的权益披露与暂停买卖义务，授权国务院证券监督管理机构进行除外规定。法律规范是对千变万化的社会经济生活的反映，会经常出现例外适用的情况。新《证券法》这一规定具有相当的灵活性， *** 可以根据实际需求对于一些没有收购意图的特殊机构投资者进行除外规定。
其二，将5%基础上每增减5%后的暂停买卖期限适当延期。根据新《证券法》第63条第二款的规定，持股达到5%后，在此基础上每增加或者减少5%有表决权股份，应当依照第63条之一款进行报告和公告，并且“在该事实发生之日起至公告后三日内，不得再行买卖该上市公司的股票。”相较于原《证券法》“作出报告、公告后二日内”的规定，增加了一日，提高了大额持股投资者进一步购买股票的时间成本。
其三，明确了违规增持股份的表决权限制规则。根据新《证券法》第63条的规定，投资者违反持股达到5%以及每增减5%两种情形的权益披露与暂停买卖要求买入上市公司有表决权股份的，在买入后的三十六个月内，对该超过规定比例部分的股份不得行使表决权。 该规定既维护了交易行为的效力，又对投资者的违规行为进行相应规制，是新《证券法》作为商事法律，基于利益价值权衡以及公平与效率的折衷而作出的妥当选择。此外，新《证券法》第63条明确了股份为“有表决权股份”，这是考虑到不同种类股份的差异性，因为对上市公司收购行为进行规制，主要针对的就是有表决权的股份。同时，新《证券法》第63条还增加了投资者持股达到5%后每增减1%的披露要求，进一步完善了大额持股的权益披露规则。
总而言之，慢走规则及权益披露规则是证券法规制上市公司收购行为的重要制度规则，新《证券法》进一步完善其相关规定后，必将对规范上市公司收购中的违法违规行为及保护中小投资者合法权益产生重要作用。
新《证券法》对公司债券公开发行上市条件做了哪些精简优化？
上交所投教专员
新《证券法》同样按照注册制的理念和要求，对公司债券公开发行条件做了大幅精简优化，《国办通知》对公司债券公开发行条件进一步做了明确。
一是取消了对发行人净资产、累计债券余额、债券利率水平的硬性限制。不再要求“股份有限公司的净资产不低于人民币三千万元，有限责任公司的净资产不低于人民币六千万元” “累计债券余额不超过公司净资产的百分之四十”以及“债券的利率不超过国务院限定的利率水平”的硬性规定，转为要求发行人“具备健全且运行良好的组织机构”。《国办通知》进一步做出了衔接规定，要求发行人应当具有合理的资产负债结构和正常的现金流量。
二是募集资金投向和变更用途更为灵活宽松。不再将“募集的资金投向符合国家产业政策”作为发行条件，在《国办通知》中转为鼓励公开发行公司债券的募集资金投向符合国家宏观调控政策和产业政策的项目建设；募集资金按照公司债券募集办法中所列资金用途使用，经债券持有人会议做出决议方可改变资金用途，但不得用于弥补亏损和非生产性支出。
三是简化了公开发行注册申请文件，取消了“资产评估报告”和“验资报告”两项申请文件。
四是放宽再次公开发行公司债券的限制。对于发行人前一次公开发行的公司债券尚未募足的，不再将其作为再次公开发行公司债券的限制条件。
五是法定上市条件。新《证券法》删除了“公司债券的期限为一年以上”“公司债券实际发行额不少于五千万元”等法定上市条件，改为由证券交易所做出规定，并明确了上市条件应当具备的要素。